TABLE RONDE : Anticiper  les risques côtiers, faire des choix d’adaptation ?  Aspects juridiques du défi climatique
En présence de :
Charlotte HUTEAU, Docteure en droit public. Chercheuse associée CEJEP, Université de La Rochelle
Stéphanie HOURDEAU, Maître de conférences en droit privé, Equipe de recherche CEJEP, Université de La Rochelle
Lydie LAURENT, Cheffe de mission Mer et Littoral, DREAL Nouvelle-Aquitaine
Adrien PRIVAT, Responsable de mission interface "Terre-Mer", Conservatoire du Littoral
Résumé
Le droit dispose de multiples instruments pour soutenir, organiser et planifier l’adaptation aux changements climatiques. Les territoires ne sont pas impactés de la même façon par les risques climatiques en raison de leurs caractéristiques physiques, géographiques, climatiques mais aussi des particularités de de leurs populations (densité, activités économiques, caractéristiques socio-culturelles)[1]. Pour cette raison, des instruments de protection des milieux naturels et de mise en œuvre de l’adaptation s’appuyant sur le respect des équilibres naturels peuvent être déployés dans des contextes variés[2].
Anticiper les risques provoqués par les effets du changement climatique est particulièrement nécessaire en zones côtières considérant à la fois la diversité, l’intensité des risques et les conséquences pour les populations. Les risques « naturels » se décomposent en risques d’origine maritime : submersion/inondation, tempêtes, érosion, tsunamis et risques qui ne sont pas d’origine maritime comme l’irruption, le retrait-gonflement des sols, le séisme, les mouvements de terrain et les incendies. La submersion peut par exemple provoquer des déplacements de population, conduire à la perte de terres et à des modifications significatives de l’occupation des sols. En droit français, plusieurs codes évoquent ce qui est désigné par des « risques naturels » : le code des assurances, le code de l’urbanisme, le code rural, le code de la construction et de l’habitation, le code forestier et même le code civil.
La protection du littoral s’appuie sur la loi relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral adoptée le 3 janvier 1986. Elle vise notamment à identifier des espaces remarquables ou vulnérables. Or, le changement climatique conduit à envisager de protéger de plus en plus d’espaces littoraux pour faire face à l’érosion et au risque accru de submersion. La préservation des zones littorales restées à l’état naturel est prévue dans plusieurs dispositions. L’article R.146-1 du code de l’urbanisme donne la liste des espaces et milieux à protéger qui comprend notamment les dunes, les landes côtières, les zones boisées proches du rivage et les zones humides et milieux temporairement immergés ou encore les parties naturelles des estuaires. Par ailleurs, l’aménagement des plages et le libre accès au rivage sont encadrés. Il appartient aux collectivités locales de mettre en œuvre ces règles dans une planification territoriale adaptée. Le conservatoire du littoral mène en partenariat avec les collectivités une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral et de maintien des sites naturels et de l'équilibre écologique, par l'acquisition de sites fragiles et menacés, en vue de leur protection. 
Un texte comprenant des orientations plus strictes au niveau législatif pour encourager un aménagement durable des territoires littoraux tenant compte des risques climatiques et notamment des conséquences du recul du trait de côte et contraindre davantage l’urbanisation du littoral permettrait de renforcer la protection et la résilience des espaces naturels littoraux et d’élaborer des politiques d’anticipation du changement climatique en zones littorales. Ainsi serait-il nécessaire d’organiser dans les zones les plus exposées aux aléas climatiques un recul stratégique. Différents instruments sont mobilisables pour accompagner cette évolution notamment la mise en place d’un bail temporaire et modulable en fonction de l’évolution de l’aléa. En parallèle, il convient de favoriser les protections douces plutôt que les systèmes d’endiguement massifs et moduler le système d’assurance en fonction du degré de risque afin d’obtenir un effet dissuasif pour l’installation en zones littorales à risques. Il serait important d’envisager prioritairement les implantations légères temporaires respectueuses de l’environnement (notamment pour le déploiement des activités économiques) notamment dans un contexte d’élaboration et d’adoption des stratégies de façade maritime. Enfin, outre le renforcement de l’action du Conservatoire du littoral en lien notamment avec l’outil de la préemption qui permet de sanctuariser et de mettre en valeur des zones de protection du milieu naturel, soutenir l’implication des populations notamment dans la planification territoriale permettrait d’encourager la réappropriation et la valorisation du patrimoine naturel.
Cependant, à la lumière des évolutions juridiques récentes, il est permis de se demander si elles vont dans le sens d’une plus grande protection des espaces littoraux ou plutôt vers un plus grand mitage du littoral. En effet, dans la mesure où la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN assouplit le principe d’extension en continuité de l’urbanisation, on pourrait se demander si elle ne risquerait pas d’affaiblir la portée de la loi littorale de 1986 en matière de protection des milieux naturels. Selon ce principe l’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Or, en créant une nouvelle catégorie d'espace intermédiaire, entre village et urbanisation, la loi introduit potentiellement le risque d’encourager l’urbanisation et donc l’artificialisation du littoral au détriment des espaces naturels.
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[1] Cf. Conseil économique social et environnemental, La justice climatique : enjeux et perspectives pour la France, rapport présenté par Jean Jouzel et Agnès Michelot, JORF, septembre 2017.
[2] Pour la Région Nouvelle Aquitaine, cf. AcclimaTerra, Le Treut, H. (dir). Anticiper les changements climatiques en Nouvelle-Aquitaine. Pour agir dans les territoires. Éditions Région Nouvelle-Aquitaine, 2018, 488 p. Voir en particulier le chapitre sur les instruments juridiques de l’adaptation, p. 70 et suiv.  télécharchable : http://www.acclimaterra.fr/uploads/2018/05/Rapport-AcclimaTerra.p
Eléments de bibliographie :
AcclimaTerra, Le Treut, H. (dir). Anticiper les changements climatiques en Nouvelle-Aquitaine. Pour agir dans les territoires. Éditions Région Nouvelle-Aquitaine, 2018, 488 p. 
Chantal Cans (dir. Sci.), I. Diniz, J-M. Pontier, T. Touret, Traité de droit des risques naturels, Collection Référence juridique, Edition Le moniteur, 2014, 600 p.
Laronde Céline, Alice Mazeaud, Agnès Michelot, (dir.), Les risques naturels en zones côtières. Xynthia : enjeux politiques, questionnements juridiques , PUR, 2015, 212 p.
Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique (ONERC), Les Solutions fondées sur la Nature pour s'adapter au changement climatique, Rapport 2019 à paraître.
Michel Prieur et al,. Droit de l’environnement, Dalloz, Paris, 7e édition, 2016.
Revue Juridique de l’Environnement, le dossier spécial « Les aspects juridiques de l’érosion côtière », RJE n°1, mars 2019.


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